Pafere

GŁÓWNY PRZEKAZ:

1. Władze państwowe i samorządowe nie są skutecznie kontrolowane pod względem celowości i gospodarności swoich decyzji.

2. Rady gmin, do których należy bieżąca kontrola decyzji wójtów czy burmistrzów nie mają z reguły wystarczających kompetencji do tego rodzaju zadań.

3. Prawo nie obliguje radnych do prowadzenia kontroli decyzji wójta (burmistrza) a raczej sprzyja patologiom w tym zakresie.

4. Jednym z głównych powodów marnych efektów zarządzania majątkiem publicznym jest brak odpowiedzialności decydentów za gospodarność i celowość ich decyzji. Tak zwana „odpowiedzialność polityczna” to zdecydowanie za mało.

5. Nieskuteczna jest także obywatelska kontrola polityków czy urzędników pod względem dysponowania przez nich majątkiem publicznym (pieniędzmi i nie tylko). Po pierwsze ogół obywateli nie ma koniecznej wiedzy do oceny trudnych problemów, a po drugie nie ma dostępu do potrzebnych informacji.

Kluczową sprawą dla jakości zarządzania finansami samorządów jest kontrola podejmowanych przez wójtów czy burmistrzów decyzji pod względem gospodarności. Z pierwszej części artykułu wiemy, że kontroli takiej nie mogą prowadzić Regionalne Izby Obrachunkowe. Zabrania im tego obowiązujące w Polsce prawo.  Bieżącą kontrolę nad działalnością wójta pod tym względem winna prowadzić rada gminy. Wiele przykładów pokazuje jednak, że tego nie robi.

Czy radni są kompetentni, aby kontrolować gospodarność wójta?

Wójt jest tzw. organem wykonawczym Gminy i pełni podobną rolę, co zarząd w firmie. W przedsiębiorstwach prywatnych o dużym majątku obowiązkowo powołuje się rady nadzorcze. Zgodnie z art. 382. § 1. Kodeksu Spółek Handlowych „Rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności”. Takie rady działają także w podmiotach państwowych dysponujących majątkiem publicznym jak spółki Skarbu Państwa czy NFZ, Agencje Rządowe i inne. Kto może zostać ich członkiem? Poza wykształceniem wyższym i pięcioletnim doświadczeniem zawodowym osoba taka musi spełnić szereg innych warunków.  Musi zdać specjalny egzamin bądź posiadać trudne do otrzymania certyfikaty np. być radcą prawnym, adwokatem, biegłym rewidentem, doradcą podatkowym lub inwestycyjnym. Pełną listę takich wymagań znajdziemy w art. 19 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

Radni w samorządach, przynajmniej teoretycznie, winni pełnić podobną rolę jak członkowie rad nadzorczych, o których mowa wyżej. Winni nadzorować działalność wójta, który dysponuje ogromnym majątkiem publicznym. Jednak w przeciwieństwie do członków rad nadzorczych radni nie muszą posiadać żadnych kwalifikacji, mogą nawet nie mieć ukończonej szkoły podstawowej.  Z reguły nie posiadają więc potrzebnych kompetencji (szczególnie z zakresu finansów) do wypełniania swojej roli.

W czyim interesie występują radni?

Kontrolowanie wójta najczęściej nie leży w prywatnym interesie radnych, gdyż zależy im na dobrych stosunkach z nim. To często dzięki niemu oni sami bądź ich krewni znajdują zatrudnienie w gminie lub jej jednostkach organizacyjnych (szkołach, przedszkolach, domach kultury, spółkach komunalnych itd.). Czasami też korzystają z dotacji pochodzących z samorządowych pieniędzy. Polskie prawo nie nakłada obowiązku ujawniania wszystkich takich relacji, więc zjawisko nepotyzmu jest dość powszechne. I oczywiście ma wpływ na postawy radnych. W gminie Lesznowola, według lokalnej gazety „Kurier Południowy”¹, żona jednego z członków Komisji Rewizyjnej Rady Gminy i syn innego są zatrudnieni w urzędzie gminy. Żona kolejnego radnego z tej komisji otrzymuje co rok ponad 3 miliony złotych dotacji na swoje przedszkola². Czy jest to zgodne z obowiązującym prawem? Tak. A czy wpływa na fakt, iż komisja ta odmówiła sprawdzenia czy decyzje Wójta są gospodarne i zgodne z interesem mieszkańców? Każdy niech sobie sam odpowie na to pytanie, ale odpowiedź na nie jest raczej oczywista.

Braków kontroli gospodarności i celowości decyzji wójta sprzyja też jeszcze jeden fakt. Otóż z obowiązującego prawa wyborczego wynika, że kandydat na stanowisko wójta/burmistrza musi być zgłoszony przez komitet, który wystawia także kandydatów na radnych. I to w przynajmniej połowie okręgów wyborczych w gminie. W praktyce to najczęściej wójt proponuje te kandydatury. Ubiegając się o reelekcję dysponuje on pieniędzmi gminy, które łatwo może wykorzystać na promocję siebie i swoich kandydatów na radnych.  Dzięki temu osoby te mają większe szanse wyboru niż „ktoś z ulicy”. Tworzy się więc „dług wdzięczności”.  Radni, którzy myślą o reelekcji nie będą raczej skłonni do jakiejkolwiek krytyki tego, co robi wójt, aby w przyszłości nie stracić jego poparcia. Dodatkowo to głównie od wójta zależy to czy dany radny będzie mógł „załatwić” dla swoich wyborców pieniądze na zaspakajanie ich potrzeb, a tym samym uzyskać ich przychylność w kolejnych wyborach. Nie muszą to być duże kwoty, gdyż, aby zostać radnym musi on przekonać do siebie bardzo niewielką grupę wyborców. Przykładowo w Gminie Lesznowola najmniejsza ilość głosów wystarczająca do uzyskania mandatu radnego to 113, co stanowiło 0,73% ogółu mieszkańców gminy i 0,49% uprawnionych do głosowania. W Gminie Lesznowola na 21 radnych 17 osób pochodzi z komitetu wyborczego Pani Wójt.

Odpowiedzialność radnych i wójta za gospodarność dysponowania majątkiem publicznym.

A co można zrobić, jeśli radni nie wypełniają swoich obowiązków, a nawet działają na szkodę ogółu mieszkańców gminy? Nie ponoszą oni żadnej osobistej odpowiedzialności za to, co robią lub za to, czego nie robią, a powinni. Nawet, jeśli straty z tego tytułu mają wielkie rozmiary. Radnego nie można w żaden sposób odwołać, jeśli nie dba o interes lokalnej społeczności. Takich możliwości nie przewiduje polskie prawo. Co więcej, radni nie mają nawet obowiązku zajmować się sprawami, których załatwienia domaga się nawet liczna grupa mieszkańców danej gminy.

W polskim prawie nie ma także przepisów, które wyraźnie określałyby odpowiedzialność cywilną radnych. Inaczej jest w przypadku członków rad nadzorczych, które kontrolują m.in. gospodarność zarządzania majątkiem w podmiotach prywatnych, ale także w niektórych dysponujących majątkiem publicznym. Art. 483 Kodeksu Spółek Handlowych mówi, że:

§ 1. Członek zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej oraz likwidator odpowiada wobec spółki za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem sprzecznym z prawem lub postanowieniami umowy spółki, chyba, że nie ponosi winy.

§ 2. Członek zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej oraz likwidator powinien przy wykonywaniu swoich obowiązków dołożyć staranności wynikającej z zawodowego charakteru swojej działalności.

Podkreślić należy, iż odpowiedzialność można ponieść nie tylko za podjęcie złej decyzji, ale także za zaniechanie.  Za brak należytej staranności można potraktować na przykład fakt objęcia funkcji w radzie nadzorczej przez osobę nieposiadającą odpowiednich kwalifikacji.

Organy przedstawicielskie takie jak rada gminy, jako, że ich członkami są osoby z wyboru nie są traktowane, jako tzw. gremia profesjonalne. W przeciwieństwie do rad nadzorczych, o których mowa wyżej. I to jest niewątpliwie jednym z głównych powodów marnych efektów w zarządzaniu majątkiem publicznym. Zmiana w tym zakresie wymagałaby więc głębszej refleksji nad charakterem mandatu osób wybieranych w wolnych wyborach do ciał przedstawicielskich. Czyż bowiem nie powinniśmy od naszych reprezentantów w nich choć w części wymagać niezbędnych kompetencji?

Czy wobec tego wójta mogą skutecznie kontrolować sami mieszkańcy?

Osoby zarządzające majątkiem publicznym nie podlegają również wystarczającej kontroli ze strony obywateli. Barierą jest tu nie tylko (podobnie jak w przypadku radnych), powszechny brak kompetencji merytorycznych, ale przede wszystkim brak skutecznych narzędzi sprawowania takiej kontroli.

Obowiązująca ustawa o dostępie do informacji publicznej daje włodarzom samorządów szereg możliwości, aby jej nie udzielić. Nie zawiera jasnych przepisów określających odpowiedzialność urzędników za jej nieudostępnianie.  Co prawda w art. 23 wprowadza odpowiedzialność karną z tytułu naruszenia przepisów ustawy, jednak jest on w praktyce przepisem „martwym”.

Ponadto organy, jakimi są Samorządowe Kolegia Odwoławcze czy Wojewódzkie Sądy Administracyjne nie rozstrzygają sporów o udostępnienie informacji publicznej poprzez nakazanie jej ujawnienia.  Zobowiązują ew. dany organ do ponownego rozpatrzenia danej sprawy. Takie rozwiązanie sprawia, że wójtowie czy burmistrzowie bez większych problemów mogą latami unikać udzielenia odpowiedzi na przedstawiane im pytania. Praktycznie bez żadnych konsekwencji.

Wreszcie ważną barierą dla społecznej kontroli jakości zarządzania majątkiem publicznym są obowiązujące przepisy dotyczące sposobu ujawniania planów przychodów i wydatków danego samorządu. I oczywiście raportów z ich realizacji. Przeglądając sporządzone na ich podstawie informacje można postawić tezę, że służą one wyłącznie statystyce. I że służą raczej tuszowaniu złego zarządzania i niegospodarnych decyzji. Temu problemowi będzie poświęcona 3 część artykułu, z którą czytelnicy będą się mogli zapoznać za kilka dni.

Jacek Barcikowski

Foto.: pixabay.com