Andrzej Barański: Uczciwość w biznesie się opłaca (wideo)

Wyrosłem w atmosferze wielkiej chwały przemysłu w międzywojennej Polsce. Ojciec, który zakładał firmę "Herbewo", po jej nacjonalizacji przesiedział 6 lat w komunistycznym więzieniu za obronę... Więcej »

Dobra rzadkie i ubodzy

Papież Franciszek ustanowił ostatnią niedzielę (19 listopada 2017) przed Uroczystością Chrystusa Króla Światowym Dniem Ubogich. Papież pragnie zwrócić uwagę, że miłość wobec bliźniego w potrzebie musi... Więcej »

PAFERE otwiera się na myśl Chestertona

Był zdecydowanym zwolennikiem wolności i własności. Jednocześnie odrzucał kapitalizm z jego monopolami jak i socjalizm z jego wszechwładzą państwa – jako ustroje w równym stopniu krępujące indywidualizm... Więcej »

Szwajcarzy o Polsce i Polakach - na Święto Niepodległości

Szwajcaria, choć to kraj leżący stosunkowo blisko Polski, wydaje się dość odległy. Pod wieloma względami. Z okazji Święta Niepodległości mogliśmy wysłuchać wiele życzeń i pozdrowień z zagranicy - pozdrawiali... Więcej »

Inflacja jest tą formą podatku, który można nałożyć bez ustawy
Milton Friedman

Skąd się biorą marne efekty zarządzania majątkiem publicznym? (cz.1)

"Kontrola jakości zarządzania majątkiem publicznym w Polsce ogranicza się głównie do mnożenia procedur biurokratycznych takich jak przetargi, zasady przyznawania dotacji, konieczność przestrzegania dyscypliny finansów publicznych itp." - pisze Jacek Barcikowski na łamach portalu obywatelskithinktank.org. Zachęcamy do zapoznania się z tym artykułem.


*  *  *

Główny przekaz:

  1. Kontrola jakości zarządzania majątkiem publicznym w Polsce ogranicza się głównie do mnożenia procedur biurokratycznych takich jak przetargi, zasady przyznawania dotacji, konieczność przestrzegania dyscypliny finansów publicznych itp.

  2. Urzędnicy wszelkich szczebli w swoich działaniach koncentrują się na formalnym wypełnianiu procedur i przepisów prawa, a nie na celowości, gospodarności czy efektywności realizacji swoich zadań z punktu widzenia „dobra publicznego”. Administrują a nie zarządzają majątkiem publicznym.

  3. Nie są ważne dla samorządowych decydentów zbyt wysokie wydatki, jeśli konieczność ich ograniczenia nie wynika z obowiązujących procedur prawnych. Przykładowo wybiorą w ramach prowadzonego przetargu niższą cenę, nawet jeśli w dłuższej perspektywie okaże się ona znacznie wyższa.

  4. Urzędnicy z reguły nie są nagradzani/karani za osiągane przez siebie rezultaty swoich działań (społeczne czy gospodarcze), są tylko ewentualnie karani za brak formalnego przestrzegania przepisów.

  5. Podmioty publiczne mogłyby osiągać znacznie lepsze efekty gdyby zmieniony został sposób zarządzania  majątkiem publicznym (gdyby dysponenci tego majątku mieli jasno wyznaczane cele, których osiąganie byłoby realnie kontrolowane a oni sami byliby nagradzani lub karani za realne efekty swojej pracy, a przede wszystkim gdyby byli realnie odpowiedzialni za skutki podejmowanych przez siebie decyzji).


I. Czy państwo stać na lepsze zaspakajanie potrzeb swoich obywateli?

Często przy różnych okazjach spotykamy się z opiniami, że Polska jest krajem biednym, że państwa nie stać na obniżanie podatków czy na zwiększanie nakładów na podstawowe potrzeby społeczne. Brakuje pieniędzy na służbę zdrowia, edukację, pomoc społeczną, infrastrukturę, kulturę itd. Skąd je zatem wziąć? Najczęściej stosowane przez rządzących wszystkich opcji podnoszenie podatków jest najgorszym pomysłem. A to dlatego, że pozbawia ludzi ich pieniędzy i przez to może przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Może zatrzymać rozwój gospodarczy, a tym samym zmniejszyć dochody państwa a zwiększyć bezrobocie. Dość oczywistym sposobem mogłoby być zwiększenie efektywności gospodarowania tym co się ma, a dokładniej mówiąc poszukiwanie możliwości osiągania „więcej za mniej”.

Wniosek niby oczywisty, ale czy wszyscy jesteśmy zwolennikami szukania rozwiązań, aby go urzeczywistnić? Osoby czekające przez długie miesiące do lekarzy specjalistów pewnie tak. Rodzice, którzy chcieliby wysyłać swoje dzieci do mniej przepełnionych szkół i o lepszym poziomie nauczania także. Kierowcy, którzy chcieliby jeździć po dobrych drogach, ludzie potrzebujący pomocy socjalnej, pracownicy sektora publicznego, którzy marzą o wzroście swoich wynagrodzeń – niewątpliwie również.

Czy są jednak tacy, którzy nie są przychylni poszukiwaniu możliwości osiągania „więcej za mniej”? Niestety takich osób jest całkiem sporo. To politycy i urzędnicy, którzy obawiają się, że gdyby wprowadzić do praktyki zarządzania państwem (czy samorządami) ocenę efektywności ich pracy, to mogliby stracić swoją pozycję a może i dotychczasowe źródło zarobkowania.

W projekcie opracowanym w 1993 roku pod kierownictwem Ala Gore (byłego v-ce prezydenta USA)  „Analiza efektywności państwa”, który podkreślał znaczenie, jakie ma dla instytucji publicznych koncentracja na „klientach” czyli mieszkańcach i obywatelach oraz mierzenie efektywności czytamy m.in.:

Niewielu z otwartymi rękoma powita program mierzenia efektywności. Ludzie będą mieli problemy z opracowaniem mierników. Pracownicy sektora publicznego zwykle nie zwracają uwagi na wyniki swojej pracy. Z jednej strony są przyzwyczajeni do myślenia o procedurach. Z drugiej strony nie zawsze łatwo zidentyfikować im mierniki. W efekcie mierzą zakres swoich czynności, a nie ich efekty. Gdy ciężko pracują są przekonani, że robią wszystko, co w ich mocy. Sektor publiczny potrzebuje kilku lat (…) by opracować użyteczne mierniki i sprawozdania z wyników”.

Chęć poprawy efektywności działania instytucji publicznych, w tym gospodarowania ich majątkiem, w wielu krajach świata zrodziła nowe menedżerskie podejście do administracji publicznej (New Public Management). Pojawiło się ono w latach osiemdziesiątych XX wieku najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii, a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w Stanach Zjednoczonych. Do głównego przesłania tego nowego podejścia można zaliczyć m.in. następujące założenia:

  1. Administracja publiczna powinna być zorientowana przede wszystkim na osiąganie wyników a ocena jej działania powinna być dokonywana na podstawie mierzalnych (ilościowych i wartościowych) standardów lub wskaźników wykonania.

  2. Administracja publiczna winna zwrócić większą uwagę na sposób, w jaki robi użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów –  chodzi o osiągnięcie lepszych rezultatów mniejszymi nakładami.

Stawiam tezę, że taki sposób myślenia nie może się upowszechnić w naszym kraju.


II. Procedury zamiast oceny efektów działania?

W Polsce, w obowiązującym systemie prawnym, nie istnieje praktycznie żaden skuteczny system oceny osiągania wyników zarządzania majątkiem publicznym, w tym wydatkami państwa czy samorządów. Obowiązują jedynie procedury, których celem, przynajmniej teoretycznym, jest zapobieganie podejmowaniu przez urzędników niewłaściwych decyzji. Osoby, którym powierza się dysponowanie majątkiem publicznym (wójtowie, burmistrzowie, ministrowie, dyrektorzy szpitali i innych placówek finansowanych ze środków publicznych) przydziela się środki finansowe, którymi mogą dysponować i oddaje we władanie majątek rzeczowy. I na tym w zasadzie koniec. Dalej „róbta co chceta” i „jak chceta”…

Przykładowo, jedną z procedur dotyczących gospodarowaniem majątkiem gminy, jest uchwalanie i realizacja jej budżetu (planowanych wpływów i wydatków). Teoretycznie ma być on narzędziem do utrzymywania dyscypliny wydawania publicznych pieniędzy – nie można bowiem ponosić tych wydatków, które nie są ujęte w planie. W praktyce jednak to nie tyle wydatki są dostosowywane do przyjętego na początku roku planu, a odwrotnie – to plan jest dostosowywany do ponoszonych wydatków poprzez dokonywanie jego korekt. W gminach takie zmiany są dokonywane nawet kilkanaście razy w roku, a ostatnia z nich ma często miejsce w jego ostatnich dniach, tak, aby w sprawozdaniu za dany okres można było napisać, iż plan został wykonany w każdej niemal pozycji prawie w 100%! A jeśli jest taka praktyka, to po co w ogóle sporządzać takie plany, a następnie ciągłe do nich korekty zatrudniając do tego tysiące urzędników? Czyż pieniądze na to nie mogłyby być lepiej wykorzystane?

W praktyce działania instytucji publicznych nie znajdziemy też jasnego określenia niefinansowych celów jakie winny być osiągnięte przez dysponentów naszych publicznych środków, a tym bardziej badania stopnia ich realizacji. Weźmy na przykład pod uwagę remonty dróg. W budżetach gminnych znajdziemy kwotę przeznaczoną na ten cel, ale już nie znajdziemy informacji, czy naprawy tej samej drogi są wykonywane raz na kilka lat, czy kilka razy w roku. Kierownik referatu odpowiedzialny za te remonty szybciej dostanie premię za pracochłonne przygotowywanie przetargów (swoją „ciężką pracę”) niż za to, że drogi gminne nie wymagają napraw prze kilka lat, a więc i nie jest potrzebne aż tyle pracy przy przeprowadzaniu tych remontów. I oczywiście środków finansowych.

Inny przykład, który podsunął mi ostatnio znajomy. W jego gminie wybudowano drogę – na tyle wąską, że z trudem mijają się na niej dwa samochody. Aby to było możliwe, przynajmniej jeden z nich musi wjechać jednym kołem na żwirowe pobocze niszcząc asfalt na granicy z nim. Gdyby droga była kilkadziesiąt centymetrów szersza, takich zniszczeń by nie było. Konsekwencje? W corocznym planie wydatków na remonty dróg trzeba przeznaczyć sporo pieniędzy na naprawę tej drogi. Jest plan, jest jego wykonanie, wszystko zgodne z prawem i procedurami. Szersza droga byłaby trochę droższa, ale późniejsze koszty jej eksploatacji w ciągu krótkiego czasu pochłaniają te oszczędności. Zmieniają się one w nieuzasadnione koszty. Taka sytuacja nie miałaby miejsca, gdyby decyzje inwestycyjne były kontrolowane pod względem gospodarności i celowości.

A czy słyszeliście Państwo, aby w jakiejś gminie czy innym urzędzie ktoś postawił pracownikom cel, aby załatwianie różnych spraw mieszkańców było realizowane nie dłużej niż określona ilość dni? I aby dostali oni nagrodę za osiągnięcie tego celu? Pracownikom szybciej przyzna się nagrodę za lojalność wobec przełożonego niż za osiągnięcie ważnych z punktu widzenia mieszkańców celów. A może ktoś słyszał, aby wójt oceniał efekty pracy skarbnika badając, ile wynosi w zarządzanym przez niego dziale średni koszt księgowania jednego dokumentu, a co za tym idzie jaka jest efektywność kosztowa tej części administracji? Raczej nie. Zadanie jest jedno. Przestrzegać oficjalnych procedur, a koszty tego nie są już takie ważne. Podobnych przykładów można przytaczać wiele.


 III. Czy jeśli włodarze gmin wydają pieniądze zgodnie z obowiązującym prawem i procedurami to jest wszystko w porządku?

Kto może kontrolować decyzje włodarzy gmin? Ich wójtowie/burmistrzowie często jako świadectwo swojej gospodarności i prawidłowości podejmowanych przez siebie decyzji przedstawiają pozytywne opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczące prawidłowości sporządzonych przez nich budżetów czy sprawozdań z ich wykonania. To jednak w dużej mierze nic innego jak sprytna manipulacja bazująca na nieznajomości wśród mieszkańców obowiązującego prawa.

Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w art. 5. 1. mówi, że: „Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym”.

Praktyczne konsekwencje powyższych zapisów są takie, że Regionalne Izby Obrachunkowe nie mają prawa badać, czy decyzje finansowe podejmowane w samorządach są gospodarne i celowe.  Kontrolują jedynie, czy są one podejmowane zgodnie z prawem (formalnymi procedurami).  Może zilustrować to prosty przykład z życia codziennego. Mamy kilkuosobową rodzinę. Małżeństwo i trojgiem dzieci. Rodzice jednak o nie dbają – większość swoich zarobków przepijają i wydają na niepotrzebne rzeczy. Jak brakuje im pieniędzy to sprzedają w lombardzie za bezcen rodzinny majątek. Dzieci na tym cierpią, brakuje bowiem pieniędzy na ich edukację, wakacje itd. Czy wydawanie pieniędzy na alkohol jest niezgodne z obowiązującym prawem? Nie, prawo to dopuszcza. Czy wyprzedaż majątku rodzinnego za ułamek jego wartości jest niezgodny z prawem? Też nie, rodzice mają prawo sprzedać to co należy do rodziny po dowolnej cenie. A czy takie działania rodziców są celowe, gospodarne i zgodne z interesem całej rodziny, szczególnie dzieci?

Regionalne Izby Obrachunkowe nie mają prawa wtrącać się do takich „rodzin”, oceniać celowości i skutków decyzji podejmowanych przez dysponujących majątkiem gminnym wójtów czy burmistrzów.  Mogą jedynie interweniować, gdyby naruszone zostało prawo. Jednak w zgodzie z prawem można podejmować decyzje gospodarne i celowe jak i całkowicie sprzeczne z interesem „rodziny”, którą w tym wypadku jest cała wspólnota samorządowa.

A jeśli Regionalna Izba Obrachunkowa nie może prowadzić merytorycznej kontroli to kto może? Teoretycznie należy to głównie do rady gminy. Dlaczego teoretycznie? Otóż według mojej opinii obowiązujące prawo temu nie sprzyja. Sprzyja bardziej temu, że radni w większym stopniu dbają o interesy własne niż wspólne. Sprzyja nepotyzmowi. Sprzyja brakowi kompetencji w organach gminy, a także, temu, że radni zamiast reprezentować interesy mieszkańców stanowią zbyt często jedynie tak zwany „tyłochron” dla wójta czy burmistrza – ale o tym będziecie mogli Państwo przeczytać za kilka dni w drugiej części tego artykułu.

Jacek Barcikowski

Tekst ukazał się na portalu obywatelskithinktank.org


Foto.: pixabay.com

 

Data dodania: 2017-10-17 18:09:29
 
Artykuł skomentowano 0 razy
Dodaj komentarz
Publikowane komentarze są prywatnymi opiniami użytkowników portalu.
Operator serwisu nie ponosi odpowiedzialności za treść opinii.